三、农村人口流动与土地的流转联动的改革探索

　　(一)城市化加速和城市化建设用地增加导致农民土地流转

　　改革开放后,我国的城市化进程不断加快,因为农村发展需要靠城镇化来带动,剩余农业劳动力的转移需要靠城市化来吸收。由于,我国城市建设用地与农用耕地高度重合,城市不断扩张,农民人均耕地不断减少,现在人均只有1.4亩,还不到世界平均水平的40%。据国土资源部统计,从1987年到2005年全国非农建设占用3300多万亩耕地,多半是政府用行政手段方式征占土地,导致失地农民规模日益扩大,目前全国失地农民总数在4000万人左右,每年还要递增200万人。一些地方为招商引资,或追求发展速度,盲目扩张城市规模,实施以租代征、违法强征、滥征耕地等行为严重侵犯农民利益。因征地补偿制度上的缺陷,造成对农民的安置条件不合理,补偿标准偏低,没有建立健全“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障机制,致使土地进行了征用与流转,而农民却没有流入城市安居乐业,使得部分农民既失地又失业,出现了“务农无地、上班无岗、低保无份”的情况。如何把这部分失地农民的社会保障纳入城乡社会保障体系是关键。把因城市化建设用地而失地的农民纳入城市居民范畴,为他们提供就业、住房与养老保障,只有这样才能真正建立起城乡一体化的社会保障制度,才能从根本上解除农民对失去土地后的社会保障之忧,以减少由此产生的城市化阻力。一些地区的做法是在被征地农民养老保险基金的筹集方面,借鉴城市养老保险基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支,还可安排专项资金;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取;失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准,随着经济发展水平作相应的调整,使失地农民能够分享经济发展的成果。

　　(二)城市化引致的农民土地流转的制度创新模式

　　在一些经济社会发达的区域,正在积极探索土地流转、户籍制度与社会保障的联动改革,探索劳动力流转与土地流转的同步推进。

　　第一,嘉兴“两分两换”的实践探索。所谓“两分”,一是指把承包地和宅基地分开,把承包地的流转与农民的住房搬迁,即宅基地的置换分开。把宅基地和承包地分开,是因为宅基地属于农民的生活资料,而承包地属于生产资料。二是把搬迁和流转分开,要打消农民的顾虑,他们搬到城里居住,作为村里生产资料的占有者身份并不改变,还可以拥有承包地,可以流转。所谓“两换”,一是以土地承包经营权来换股、换租、换保障,即土地承包经营权可以入股、可以出租、也可以彻底的放弃,转换成为一份社会保障。在此基础上,推进土地的集约经营,让农业从过去的小农生产方式转换为现在的规模生产。二是以宅基地使用权换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。可以置换成货币,到城里买房居住;也可以与政府建设住房和厂房置换;还可以换个地方,到城里或者是规划点集中居住。其目的就是变散居为集居,从农民转换成市民。嘉兴市“两换”中的宅基地转换破解了城乡之间在住房权属上的二元制度,是推进农房集聚、移民搬迁和城中村改造中宅基地问题的好办法。通过宅基地转换还可节约出大量土地作为工业和商业用地,提高土地的使用效率。

　　第二,苏州“三置换、三集中”,推动城乡一体化发展的实践。“三置换、三集中”是指农户以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村宅基地和住房置换城镇产权住房,以集体资产所有权置换股份合作社股权,转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份,促进农民居住向社区集中,在此基础上形成工业向园区集中、农业向规模经营集中的发展格局。通过置换农民获得了长期稳定收益的股权,与城镇居民一样标准的社会保障。通过置换实现人口集聚、资源共享和城市社区管理,既为农民拓宽持续增收渠道,提高生活质量,还节约了土地资源。目前苏州通过鼓励农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房,已有33%的农户通过“三置换”迁入居民点,80%的拆迁安置房是拥有“两证”的“大产权房”,新增土地资源100万亩左右。此外,还加快了农保向城保并轨,农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达98.5%,其中参加城镇职工养老保险的达到55.3%,老年农民社会养老补贴覆盖率99.5%,参加城镇职工养老保险达118万,农村基本医疗保险参保率达97%。城市边界的扩大为更多农村人口转移到城镇创造了机会和空间,对于在城镇就业难的农民,苏州有4个百万亩现代农业规模化示范区帮助就业。苏州的张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市工业化程度高,农民在二、三产业就业的达85%以上,务农人口28万,仅占全部农村劳动力的12%左右。通过“三置换、三集中”加大城乡统筹力度,使在城镇居住的农民、被征地的农民享受城市的社会保障,农民走上了“家家有物业、户户有资本、人人有股份”的共同富裕之路。

　　第三,成都“双放弃、三保障”,加快城乡统筹发展的探索。“双放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权与宅基地使用权,能够在城区集中安排居住,并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”是农民变成市民的三个保障条件:一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自己的住宅;三是享受城市居民享受的社会公共服务。“三保障、两放弃”互为前提或条件。在此,农民变市民实际上是一种物质和身份的交换,即农民以承包地来换城市的就业和社会保障,以宅基地来换城市的住宅。交换过程的表现是农民户口从农村转到城市,实现农民转市民,就业从农业转移到第二、三产业,土地保障转换为社会保障。为此,他们还为“两放弃”设置了限制条件:一是根据起初制定的农户年人均纯收入必须达5000元以上,其中80%以上来自非农产业。这样他们自愿“双放弃”后,能够承受城镇居民社保的缴费水平。二是在城区规划的优先发展区等居住的农民优先考虑。有关补偿是农民应得土地补偿,按所在村组的宅基地、承包地、自留地人均面积应补偿额计算。农户的宅基地和林盘地上的附着物,根据协议锁定数额进行补偿。2008年7月,成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,规定今后在成都试验区内,集体建设用地将拥有与城镇建设用地等同的地位,可以进入土地有形市场公开出让,并可申请办理土地使用权登记,宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。