“流”走的耕地

　　30年间，土地流转的发展迅速令人吃惊。

　　根据全国人大常委会执法组最新的农村土地承包法执法检查报告(2011)，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。

　　但同时，随着土地流转的发展，也呈现出一系列乱象。其中农用地流转“非粮化”、“非农化”和“非林化”现象，因直接威胁到我国18亿亩耕地“红线”和粮食供给安全等，成为土地流转乱象中最受关注的问题。

　　全国人大常委会副委员长乌云其木格在2011年12月28日代表全国人大常委会执法检查组作农村土地承包法执法检查报告时表示，尽管农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的贯彻落实取得了积极成效，但仍存在一些带有普遍性的问题。稳定农村土地承包关系面临的新情况需要研究解决。

　　“有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在‘非粮化’、‘非农化’和‘非林化’的问题。在一些地方还存在着土地撂荒现象。”乌云其木格在会上表示。

　　事实上，这一情况并非2011年才浮出水面。早在2004年之前，农用地流转“非粮化”、“非农化”和“非林化”现象就已经非常突出。就此，2004年国务院下发了《深化改革严格土地管理的决定》，其中提出“土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设、圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。”

　　《决定》还特别就基本农田被非法占用和改变用途问题做出了强调：“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’……禁止以建设‘现代农业园区’或者‘设施农业’等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。”

　　去除窠臼进行时

　　“流转出去了，会不会拿不回来了？”小岗村民的担心，并不是个别现象。目前为止，土地承包经营权并没有得到很好的法律保障。

　　在2011年国土资源部联合财政部、农业部下发的文件中，是这样描述农村集体土地确权现状的：“受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。”

　　这种长期存在的窠臼，在2010年后逐渐开始化解。2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。

　　2012年12月，国土资源部表示，农村集体土地确权登记发证工作进入到整体验收阶段，我国农村集体土地确权登记发证将在2012年底基本完成，2013年9月30日前完成全国验收。加快推进农村集体土地登记发证，依法确认和保障农民土地物权，将把农民与土地物权紧密联系起来，可以有效确立农民与集体、农民与土地长期稳定的产权关系，进而形成产权明晰的农村集体产权制度。

　　“就是要为农民颁发一张更具有法律效力的土地承包经营权证书。”国务院发展研究中心副主任韩俊这样总结。

　　“一号文件”里的农势

　　本刊记者丁筱净

　　“2013年中央‘一号文件’有望聚焦农业经营体制。”早在2012年11月底，就有媒体报道有关今年中央“一号文件”的新闻。这是记者接触到的最早传出的“一号文件”信息，也曾一度引发外界的诸多猜想。

　　随着传统新春佳节的来临，2013年中央“一号文件”正式公布在即。无论从媒体的公开报道，还是接近核心部门人士的权威解读，“一号文件”连续第十年聚焦“三农”似乎已无悬念。但是，即将出台的“一号文件”，到底如何鼓励农业生产经营体制的创新？30多年的农村家庭联产承包责任制如何延续？怎样解决工商企业进入农业的监管难题？农村土地流转的乱象能否得到遏制？

　　韩俊，国务院发展研究中心副主任，2013年中央“一号文件”起草领导小组成员；徐小青，国务院发展研究中心农村经济部部长，参与了“一号文件”的前期调研工作。

　　1月中旬，《民生周刊》记者约访了上述两位专家。

　　国务院发展研究中心农村经济部部长徐小青透露，“今年中央‘一号文件’还将提出一条全新的要求，即要求相关部门探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(包括林地和草原)的准入和监管制度。”而国务院发展研究中心副主任韩俊则认为，构建农业社会化服务新机制是创新农业经营体制的最重要内容，应该构建一个新型的，多元化、多层次、多形式的体系。“这种社会化服务体系应该是公益性和经营性相结合的。”

　　《民生周刊》：外界都在推测，今年中央“一号文件”最大的亮点是农业生产经营体制的创新，但这种创新并非近两年才出现，为何会“旧事重提”？

　　徐小青：今年中央“一号文件”聚焦农业经营体制创新，有两方面深层背景。第一，我国农业近十余年发展迅速，实现了粮食九连增，我们的生产力水平和生产物质条件都有了非常大的提升，为规模经营奠定了基础；第二，十年来我国工业化城镇化发展迅速，农村劳动人口逐渐向二、三产业转移。目前第一产业劳动力已经转出了一半，青壮年大多就近打工或外出就业，留在土地劳作的大多是老人和妇女，这也使许多农村土地具备了扩大经营规模的条件。

　　两方面条件都已具备，因此，中央经研究决定，将创新农业生产经营体制作为今年“一号文件”的重点和亮点。

　　《民生周刊》：创新了以后，旧的农村家庭联产承包责任制还会延续吗？

　　韩俊：这种创新确实是相对家庭联产承包责任制——这个基本农业生产经营制度而言的，但家庭联产承包责任制在任何时候都是我国农业最基本的经营形式。现在讲创新农业生产经营体制，绝不是要脱离家庭联产承包责任制这个基本经营制度去另搞一套、另起炉灶，而是要用新的形式更好地为基本经营制度服务，要更好地使现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

　　《民生周刊》：更好地创新农业生产经营体制，应该从哪些方面入手？

　　韩俊：我认为进行创新，要靠四个抓手和一个基本前提。第一抓手，新型经营主体是新的要素配置和组合，即要扶持一家一户的农民发展专业的、规模的、集约化的生产；第二抓手是新的联合与合作。当前我国农村合作社数量很多，但社会认可度较低，要培养一批规范和带动作用强的合作社；第三抓手是构建新型农业社会化服务体系，这个体系应该包括政府主导的公益性服务体系和市场主导的经营性服务组织；第四抓手是培育新型农民，让年轻人留在家里务农比外出务工更划算。

　　一个基本前提，是对农民土地承包经营权的确权、登记、颁证。要明确农民土地承包权的期限，明确承包权的权能，以及这种权利长久不变的实现形式。简单说，就是为农民颁发一张更具法律效力的土地承包经营权证书，好让他们更好实现土地流转。

　　《民生周刊》：为什么说农村土地承包经营权的确权、登记、颁证是进行创新的重要前提？

　　徐小青：这项工作对国家来说是摸清家底，对农户来说是一种权力确认。无论哪种形式的创新，都需要扩大经营规模，而土地流转是必经之路。你用法律确认了农民的土地承包经营权利和期限，农民才能够放心去流转土地，进行农业经营体制创新。

　　现在为什么很多地方农民的土地流转不动，就是因为这套制度还不够确定，没有得到法律的保障。农民需要这个东西，创新也需要这个东西。

　　《民生周刊》：此时，回头观察土地流转的实施状况，还存在哪些问题？出现这些问题的根本原因是什么？

　　徐小青：土地流转工作从上世纪80年代就在开展，总体来说开展得不错，但在操作中也确实存在一些乱象，主要表现有两种：农业耕地非农化和违背农民意愿强制流转。

　　这些乱象出现的根本原因，在于我国过去对工商企业进入农业的准入门槛太低，没有一套准入和监管机制。我国政策一直鼓励工商企业进入农业，但是政策放得太宽，长时间缺乏准入和监管，导致鱼龙混杂。

　　《民生周刊》：即将出台的2013年“一号文件”对于这类问题的解决，是否提出了明确的要求？会在未来五年产生怎样的影响？

　　徐小青：今年中央“一号文件”将要求相关部门探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(包括林地和草原)的准入和监管制度，这是以前从未提出过的全新内容。相信在未来的五年中，这条新要求能很好地遏制土地流转乱象，对保护农户承包耕地产生深远作用。